加大懲戒力度 嚴(yán)格立案程序

銀監(jiān)會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人解讀行政處罰新規(guī)

????為切實(shí)提升行政處罰工作質(zhì)效，銀監(jiān)會(huì)近日修訂了《中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)行政處罰辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》），并形成修訂征求意見(jiàn)稿。

　　2004年，銀監(jiān)會(huì)頒布了《辦法》，并于2006年進(jìn)行過(guò)小幅修改，對(duì)規(guī)范和提升行政處罰工作發(fā)揮了重要作用。當(dāng)前為什么要再次修訂《辦法》？修訂版《辦法》有哪些重要變化？就上述問(wèn)題，銀監(jiān)會(huì)有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人回答了記者提問(wèn)。

　　記者：《辦法》修訂的背景和主要思路是什么？修訂后的《辦法》提出“查處分離”工作機(jī)制，主要變化有哪些？

　　負(fù)責(zé)人：此次修訂旨在全面貫徹落實(shí)十八屆四中全會(huì)精神，將依法行政、職權(quán)法定、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、正當(dāng)程序、高效便民、公開(kāi)透明等現(xiàn)代法治原則和精神及時(shí)轉(zhuǎn)化為依法監(jiān)管的具體制度和行動(dòng)指南，更好地規(guī)范和指導(dǎo)行政處罰工作，進(jìn)一步提高依法監(jiān)管水平。

　　《辦法》在修訂過(guò)程中既注重與上位法、相關(guān)法規(guī)及司法解釋的銜接，又突出銀行業(yè)監(jiān)管行政處罰的行業(yè)特點(diǎn)，有效落實(shí)“三嚴(yán)”即“嚴(yán)格要求,嚴(yán)肅執(zhí)法,嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)”的修訂思路。

　　“查處分離”既是權(quán)力運(yùn)行分工制約的客觀規(guī)律，也是《行政處罰法》提出的明確要求。修訂后的《辦法》在總結(jié)銀監(jiān)會(huì)多年監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前監(jiān)管架構(gòu)改革和監(jiān)管業(yè)務(wù)實(shí)際，設(shè)計(jì)并建立“調(diào)查、審理、決定”相分離的行政處罰工作機(jī)制。在這個(gè)程序設(shè)計(jì)過(guò)程中，最主要體現(xiàn)并強(qiáng)調(diào)了審理的制度模式，進(jìn)一步發(fā)揮法律部門(mén)在處罰工作中的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)。

　　修訂后的《辦法》對(duì)處罰職責(zé)分工作出調(diào)整，將處罰職責(zé)適當(dāng)分解，調(diào)查工作由監(jiān)督檢查部門(mén)負(fù)責(zé)，審理及文書(shū)制作等處理工作由法律部門(mén)負(fù)責(zé)。通過(guò)職責(zé)分工調(diào)整，既可以提升監(jiān)督檢查部門(mén)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的能力，又能發(fā)揮法律部門(mén)專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)。

　　記者：為什么要強(qiáng)調(diào)行政處罰“雙處”原則？為何將禁止從事銀行業(yè)工作作為行政處罰的種類(lèi)進(jìn)行規(guī)制？

　　負(fù)責(zé)人：強(qiáng)調(diào)行政處罰“雙處”原則，主要是為了加大對(duì)違法責(zé)任人的監(jiān)管問(wèn)責(zé)力度。紀(jì)律處分與行政處罰是兩種不同的法律責(zé)任，紀(jì)律處分是一種團(tuán)體內(nèi)部責(zé)任，行政處罰是一種國(guó)家責(zé)任，兩者不能混淆。實(shí)踐中，存在忽略或放松了對(duì)個(gè)人的行政處罰，以紀(jì)律處分代替行政處罰的情況。

　　為進(jìn)一步加大處罰力度，嚴(yán)肅市場(chǎng)紀(jì)律、培養(yǎng)行業(yè)合規(guī)意識(shí)，修訂后的《辦法》對(duì)行政處罰“雙處”原則作了進(jìn)一步明確與強(qiáng)調(diào)，規(guī)定在對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)依法實(shí)施行政處罰時(shí)，要查清有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，依法對(duì)其實(shí)施行政處罰。

　　《銀監(jiān)法》賦予了銀監(jiān)會(huì)禁止從事銀行業(yè)工作這一監(jiān)管措施，但并沒(méi)有明確其法律性質(zhì)。此次修改將其作為行政處罰的一種類(lèi)型加以規(guī)定，主要考慮是：禁止從事銀行業(yè)工作在性質(zhì)上與取消高管任職資格相同，但在嚴(yán)厲程度上要超過(guò)取消高管任職資格。由于這種懲戒措施關(guān)系到相對(duì)人的重大人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)益，將其納入行政處罰種類(lèi)，通過(guò)嚴(yán)格的行政處罰程序，可以給予當(dāng)事人較好的保護(hù)和救濟(jì)，更能體現(xiàn)人權(quán)保護(hù)精神。

　　記者：如何從源頭上加強(qiáng)行政處罰工作？建立行政處罰委員會(huì)工作機(jī)制，其功能與定位如何？

　　負(fù)責(zé)人：立案是啟動(dòng)處罰程序的起點(diǎn)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，不立案就不能實(shí)施處罰，抓好立案工作，有助于從源頭上規(guī)范和推進(jìn)處罰工作。修訂后的《辦法》加強(qiáng)了對(duì)立案環(huán)節(jié)的管理與監(jiān)督，從立案標(biāo)準(zhǔn)、立案責(zé)任、銷(xiāo)案程序、立案監(jiān)督等方面作了全面規(guī)范。

　　從推進(jìn)依法行政角度看，完善立案程序具有重要法律意義：一是通過(guò)“立案”程序，明確規(guī)范監(jiān)督檢查部門(mén)及時(shí)作為的期限，督促監(jiān)督檢查部門(mén)積極履職；二是通過(guò)“立案”程序，便于明確和固定調(diào)查人員及其職責(zé)，防止調(diào)查人員之間推諉；三是通過(guò)“立案”程序，加強(qiáng)對(duì)調(diào)查活動(dòng)的監(jiān)督。調(diào)查人員要對(duì)立案以后的調(diào)查活動(dòng)負(fù)責(zé)，對(duì)是否存在違法行為以及是否給予行政處罰作出充分說(shuō)明，通過(guò)立案約束提高依法處罰意識(shí)。四是建立不立案說(shuō)明理由制度，強(qiáng)化監(jiān)督約束，可以有效防止執(zhí)法人員濫用裁量權(quán)，督促執(zhí)法人員公平公正執(zhí)法，提高監(jiān)管執(zhí)法的公信力。

　　《行政處罰法》規(guī)定處罰由行政機(jī)關(guān)集體討論決定。由于行政處罰涉及大量法律問(wèn)題，專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)，為提高行政處罰的科學(xué)性，降低法律風(fēng)險(xiǎn)，修訂后的《辦法》新設(shè)了行政處罰委員會(huì)。

　　為充分貫徹落實(shí)十八屆四中全會(huì)關(guān)于重大決策民主化精神，修訂后的《辦法》將行政處罰委員會(huì)的職能定位于審議決策機(jī)構(gòu)。賦予行政處罰委員會(huì)決策職能符合《行政處罰法》規(guī)定，既有利于發(fā)揮行政處罰委員會(huì)委員的專(zhuān)業(yè)知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和能力，也有利于進(jìn)一步提升科學(xué)決策、民主決策水平。

　　記者：為貫徹從嚴(yán)執(zhí)法精神，修訂后的《辦法》從哪些方面對(duì)監(jiān)管執(zhí)法人員的裁量權(quán)進(jìn)行了嚴(yán)格控制與約束？

　　負(fù)責(zé)人：強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格執(zhí)法，加大處罰懲戒力度，不僅是依法監(jiān)管、公正執(zhí)法的要求，也是目前銀監(jiān)會(huì)提高監(jiān)管有效性，有效發(fā)揮處罰威懾力，提升銀行從業(yè)人員依法合規(guī)意識(shí)的重要策略與手段。

　　為防止監(jiān)管執(zhí)法人員濫用裁量權(quán)，選擇性執(zhí)法，弱化監(jiān)管執(zhí)法效力，修訂后的《辦法》進(jìn)行了全面規(guī)制，可以用“六個(gè)不能替代”來(lái)概括。一是不能以監(jiān)管糾正措施替代行政處罰；二是不能以機(jī)構(gòu)處罰替代個(gè)人處罰；三是不能以機(jī)構(gòu)內(nèi)部處罰替代監(jiān)管處罰；四是不能以行政處罰替代審慎監(jiān)管強(qiáng)制措施；五是不能以行政處罰替代刑事處罰；六是不能以?xún)?nèi)部通報(bào)替代公開(kāi)披露。